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在1993年的电影《侏罗纪公园》（Jurassic Park）中，专门研究混沌理论的虚构数学天才伊恩·马尔科姆博士（Ian Malcolm）解释了“蝴蝶效应”，即微小的行动可以导致巨大的结果。“一只蝴蝶在北京扇动翅膀，”马尔科姆假设，“你在中央公园得到的是雨水，而不是阳光。”

如果联邦机构扇动翅膀怎么办？是否应该要求官僚们考虑诸如资助高速公路交叉路口或批准海上风力发电场等决策的延伸影响？

1969年，国会通过了《国家环境政策法案》（简称NEPA），为这个问题打开了大门。这项法律要求联邦机构在做出决定之前分析重大拟议行动对环境的影响。

2024年12月10日，最高法院将听取七县基础设施联盟诉科罗拉多州鹰县一案的口头辩论，这是20年来法院审理的第一次重大NEPA争议。最高法院的裁决可能会对《国家环境法》的实施产生重大影响，尤其是在气候变化方面。

“理性规则”测试

根据《国家环境法》，考虑重大行动的联邦机构必须准备一份环境影响报告——对拟议活动“合理可预见的环境影响”的详细分析。为总统提供建议的白宫办公室环境质量委员会（Council on Environmental Quality）采用了一些规则，将潜在的结果分为三类：

• 直接影响，如砍伐树木修建高速公路；
• 在较晚的时间或较远的地方发生的间接影响，如修建高速公路所刺激的发展；和
• 行为的累积效应加上其他过去、现在和原因的影响可预见的行动，比如在一个地区修建多条高速公路。

最高法院在2004年一致裁定，一个机构只需要考虑与提议的行动有“合理密切因果关系”的影响。法院还解释说，如果行政机关没有阻止某种效果的法律权力，那么从法律上讲，该行政机关不能被视为造成了这种效果。

这些限制合在一起被称为《国家环境政策法》的“理性规则”标准。一个棘手的问题是，一个机构在分析潜在影响时，应该在时间、地点和因果关系上预测多远。

只有一小部分联邦行动需要一份环境影响报告，但这些审查可能会在批准重大项目的时间表上花费数年时间。因此，对于交通运输和能源生产等行业来说，确定它们需要有多广泛是一个关键问题。

犹他州的一条铁路线

鹰县事件源于一个铁路项目开发商联盟提议在犹他州修建一条85英里长的铁路线，将油井中的含蜡原油输送到州际铁路网。开发商向地面运输委员会（一个独立的联邦机构）申请了许可证，该委员会准备了一份环境影响声明，并最终于2021年批准了许可证。

科罗拉多州伊格尔县的官员与几个环保组织一起提起诉讼，称环境影响报告存在缺陷。在他们看来，地面运输委员会应该进一步考虑铁路将引起的“上游”环境影响，例如增加石油钻探，以及炼油和消耗额外石油的“下游”影响。

在过去的十年中，这个上游/下游影响问题一直是NEPA的热门话题，主要与石油和天然气管道引起的温室气体排放有关。2023年，环境质量委员会发布了解决这一问题的指导方针。下级联邦法院也在努力解决这个问题。自2004年以来，机构的做法和司法裁决与广泛的分析方法更加一致，尽管两者之间的界限并不明确。

在美国哥伦比亚特区巡回上诉法院的辩论中，地面运输委员会的律师声称，该机构没有足够的信息来详细分析由于修建铁路线而可能增加的石油开发，或者如何使用石油。但法院发现，该机构未能充分解释为什么它不能采用“某种程度的预测”来确定这些影响。

该委员会还决定，它不需要考虑增加石油生产和炼油的影响，因为它对这些活动没有权力或管辖权。华盛顿特区巡回法院驳回了这一论点，声称该机构可以通过行使其拒绝许可的权力来防止这些影响。

机构应该考虑什么？

现在，七县联盟要求最高法院裁决《国家环境法》是否要求一个机构研究该机构监管的“行动的直接影响之外”的环境影响。

这个问题揭示了两个主题，定义了机构应该如何分析项目的间接影响。首先，侵权法——解决一个人对另一个人造成的错误行为的法律体系——在多大程度上指导《国家环境政策法》的适用？

根据侵权法，一个人声称别人错误地伤害了他，他必须证明被告可以合理地预见到伤害，并且他们的行为是造成伤害的近因。到目前为止，法院希望各机构在《新环境法》的指导下更广泛地考虑其行为的影响，因为联邦机构的决定会影响到许多人，而《新环境法》的目的是向公众通报拟议的行动，而不是解决伤害索赔。

正如七县联盟所倡导的那样，将侵权法方法作为《国家环境政策法》审查的标准，将允许机构限制对间接影响的考虑。

第二个问题涉及机构权力的范围。七县联盟认为，《国家环境法》并未要求监管机构在其许可权限下研究该机构直接控制之外的间接影响。该联盟声称，华盛顿特区巡回法院对理性规则的广泛解读有可能使地面运输委员会承担“无止境的制造工作，远远超出了它的能力范围”。

美国商会（U.S. Chamber of Commerce）等其他利益团体表示，范围广泛的版本赋予了机构远远超出其授权许可权限的有效权力。

相反，鹰县和环保组织认为，由于铁路的间接影响，委员会有权拒绝批准该铁路线，因此应该要求该机构在审查时考虑这些影响。在一份法庭之友陈述中，霍华德大学法学院诊所辩称，《国家环境政策法》广泛的间接影响范围已被证明是一个“重要的民权工具，它赋予了那些历史上被排除在决策过程之外的人权力”。

这样的担忧导致共和党和民主党政府的前联邦官员和环境质量委员会（Council on Environmental Quality）领导人站在反对修建铁路的人一边。国会议员也提交了法庭之友意见书，民主党人支持反对修建铁路的人，共和党人支持开发商。

气候变化和NEPA审查

如果法院在这两个主要问题中的任何一个上支持铁路开发商的立场，我相信20年的NEPA实践和判例法在理性规则测试下将无效，NEPA诉讼的新时代将开始。

许多支持《国家环境政策法》的观察家对一个非常重要的政策领域的这种可能性感到担忧：气候变化。

如果法院将NEPA审查的可预见性标准向侵权法原则移动，它将为机构提供在其环境影响声明中不做任何事情的借口，以探索拟议的行动如何有助于气候变化，除了量化其直接温室气体排放。更坦率地说，如果法院规定机构不必考虑其直接监管控制之外的间接影响，那么大多数机构可以简单地忽略气候变化的间接影响，因为它们对温室气体排放源没有直接控制。

尽管最高法院自2004年以来就没有直接处理过《国家环境政策法》，但它最近的许多裁决似乎都是为了减少监管机构的权力。在我看来，《国家经济政策法》不太可能在这个议程下取得好成绩。